„Unboxing the EU Body for Ethical Standards“ (Verfassungsblog + Kommentar) | Briefing 523 | EU, #Europawahl2024, PPP, Politik, Personen, Parteien

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Liebe Leser:innen, am 9. Juni finden die Wahlen zum  Europäischen Parlament statt. Wir veröffentlichen gerade einen kleine Artikelreihe zu den EU-Wahlen, der vorliegende Artikel ist aber kein Update dazu, sondern eine Ergänzung für diejenigen, die etwas tiefer forschen wollen. In diesem Fall lässt sich beobachten, wie das Ringen um eine bessere politische Kultur oder Ethik auf europäischer Ebene sich ausnimmt.  Das Original finden Sie hier beim Verfassungsblog.

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Unboxing the EU Body for Ethical Standards – Verfassungsblog

Alberto Alemanno – Verfassungsblog

Unboxing the EU Body for Ethical Standards[1]

Despite being dismissed as ‘toothless’ by several observers, the creation of a dedicated EU Body for Ethical Standards carries the potential to mark a qualitative difference in the development of the EU ethics system as we know it.

After over two decades of institutional debates – and amid several high-profile ethical scandals including the recent Qatargate –, the main EU institutions (with the sole exception of the EU Council and the CJEU joining as observer rather than as party) eventually decided set up a joint authority aimed at “strengthening trust in Union institutions and their democratic legitimacy”.

Yet to attain such a goal, they did not entrust the Body with the authority to independently enforce existing ethical standards (such as independence, integrity and discretion in office and post mandate) – as wished for by the EU Parliament in its resolutions of September 2021, December 2022 and July 2023.

Instead, they tasked the Body with the development of new ethical standards – the so called “common minimum standards” – that each of the participating institutions would then apply on its own members. As such, in a twist of history, this new authority resembles more the failed 2000’s Advisory Group on Standards in Public Life – originally put forward by Neil Kinnock in the aftermath of the Santer Commission’s fall – than the most recent 2021 EU Parliament proposal for an “EU Ethics Body”. The institutional model proposed by the latter originated in a legal opinion I was asked to craft for the Greens in 2020 – and which inspired by the French High Authority for the Transparency of Public Life (HATVP). I presented it to the EU Parliament Committee on Constitutional Affairs in 2021 and discussed with other key decision-makers over the past four year

This essay intends to analyse whether and how the new inter-institutional body can contribute to strengthening the existing and largely fragmented EU ethics framework. After briefly identifying the main structural limitations of such a framework, it examines the extent to which the Body – given its subject-matter, scope, composition, and operation – could effectively address such limitations.

The EU Public Ethics System

The EU has, over time, put in place ethical standards governing the conduct of its institutions’ staff and members to prevent, or at least mitigate against, the risks of unethical conduct. The resulting EU ethical and integrity system appears in general more comprehensive and sounder than in most Member States. Yet, as acknowledged by the EU Court of Auditors, while many elements of an ethics infrastructure are in place, the absence of a systematic and comprehensive approach has led to a framework with no clear indication of what the EU ethics and integrity system is and how it works.

First, the EU ethics system applicable to members – be they elected (i.e., MEPs) or appointed (i.e., Commissioners) – is highly fragmented, with each EU institution having its own set of ethics standards and rules (only the Council lacks a dedicated regime). The latter are scattered across multiple legal sources, ranging from the EU Treaties to dedicated Rules of Procedure to Codes of Conduct and, in the case of EU officials, to EU Staff Regulations.

Second, each EU institution has its dedicated enforcement mechanism – characterised by self-policing (where Commissioners, officials and MEPs police one another in their respective systems) – to ensure the application of these different ethics standards. These range from ad hoc committees governing the application of the standards to the members of the European Parliament and Commission, to – in the case of EU officials – Appointed Authorities helped by Disciplinary Boards (not affected by the new Body) as well as, ultimately, the General Court of the EU (following the suppression of the EU Civil Service Tribunal) as well as the Court of Justice.

Third, the different ethics bodies have limited sanctioning powers for ethics-related breaches and – as highlighted by the EU Court of Auditors – they seldom use them. Sanctions differ in nature,  from (i) reputational sanctions, such as calls to order and reprimands; (ii) organisational sanctions, such as relegations in step and downgrading for staff; (iii) irreversible ones such as the removal from post as well as (iv) financial decisions, such as temporary forfeiture of entitlement to the daily subsistence allowance for MEPs and the deprivation of the right to a pension or other benefits in the case of members of the Commission and staff. However, the limited and lax enforcement inevitably reduce the dissuasive effect attached to these sanctions.

Fourth, the EU ethics system is also characterised by little awareness among EU institutions’ members and staff as well as limited guidance regarding the ethics standards applicable to them.

The EU Body for Ethical Standards

At first glance, the newly adopted Body does not appear well-placed to address any of the abovementioned structural shortcomings of the current system. The Body is expressly prohibited from deciding on individual cases (Art. 6(3)). As such, it is not set to replace all existing ethical authorities but merely complement their operation. Yet, a closer analysis reveals that the Body has been designed to play a more compelling role than what it might first appear. While its declared, lofty mandate consists of promoting a “common culture of ethics and transparency” among the participating institutions, its core task entails the development of “common minimum standards” for the conduct of the members of each institution. Within a record-time of 6-month from its establishment, the Body is expected to agree on common standards on some of the most contentious aspects of the EU ethics regimes applicable to members. Those include (in a non-exhaustive list): (i) declaration of financial and non-financial interests; (ii) external activities during the members’ terms of office; (iii) gifts, hospitality and travel offered, as well as awards, prizes and honours; (iv) post-mandate activities as well as (v) general procedures to ensure compliance with those standards, including the composition, reporting and enforcement mechanisms (Art. 8(3), let. (a)).

This suggests that the participating EU institutions – from the Parliament, Commission, Council, European Central Bank, European Court of Auditors to the European Economic Social Committee and Committee of the Regions – have de facto delegated to the Body not only the definition of the standards applicable to their members (e.g. what is a conflict of interest) but also the modalities of their enforcement (e.g. how to verify the declarations of interest, how to examine individual cases of alleged conflict of interest, how to sanction a breach, etc). Upon their “formalisation in writing”, each Institution is bound to self-assess its existing standards against the new ones, after those have been formalised in writing, and do so within a mandatory period of 4 months (Art. 8). This self-imposed requirement is however only procedural in nature, and not substantive. Therefore, if each institution is bound to periodically review its existing standards against new ones, their adoption may occur only “where each Party deems it appropriate” (Art. 10). Yet as the institution-by-institution self-assessment will be subject to the Body’s authority and made public, one may reasonably expect that each EU participating institution might – under both institutional and public pressure – typically align itself with the new standards.

As a result, the Body’s operation may lead to entirely redesign the EU ethics system, both in terms of standard-setting and enforcement mechanisms. This is expected to occur in less than one year from the Body’s inception, which appears unlikely to happen before 2025.

Mixed Composition

The Body’s composition foresees the participation of one representative by each Institution (at vice-president level or equivalent). As such, the Body is not independent from the very same institutions is supposed to advise. To partly remedy the Body’s lack of independence, its members are assisted by five ‘independent experts’. While acting as observers – not full members –, these experts – who are proposed and confirmed by consensus by all institutions – are tasked to advise the Body’s members on “any ethical question related to the mandate of the body”. Behind this rather vague expression hides a vast delegation of authority capable of turning the experts into the intellectual engine of the whole construct. First, upon the demand by any of the participating EU institution, the experts are entitled – unlike any of the Body’s members – to provide advice on individual cases, based on applicable standards (Art. 7). Such an advice must be confidential and non-binding, and – in the absence of consensus among experts – may contain one or more dissenting opinion(s). Second, experts are also expected to play a role during the institution-by-institution self-assessment, by offering an opinion – this time public – on the alignment of existing standards with the newly adopted one (Art. 7(3)). Third and last, experts may also be involved in future revisions of the minimum standards (recital 12; Art. 7(4)).

Conclusions 

Historically, the genesis and evolution of the EU public ethics system can be seen as the by-product of a long and gradual series of reactive reforms to the political scandals of the day. The newly created “Interinstitutional Body for Ethical Standards”, agreed on April 25, 2024 is no exception to such a trend.

Yet, as illustrated above, the creation of such a Body carries the potential to profoundly alter both the quality of the ethical standards and their enforcement on the participating institutions’ members. This is due to the multiple functions entrusted to the Body.

First, the Body is set exercise a standard-setting function, in relation to both the development of ethical standards and their enforcement by each of the existing ethical authorities. Moreover, ethical standard-setting is a permanent, not temporary, task insofar as the Body is mandated to continuously upgrading the overall capacity and effectiveness of the EU ethics regimes of the participating institutions.

Second, despite the members of the Body being expressly prohibited from doing so, the Body through its independent experts may also play an advisory role in relation to individual cases. This can happen through the involvement of independent experts, who – unlike the members – are better placed to offer an independent opinion, and – as a result – promote an uniformed interpretation and application of the soon-to-be minimum common standards.

Third, the Body is also expected to raise awareness around the existence, promotion and respect of EU ethical standards, by acting as a forum where each of the existing institution-by-institution competent authority regularly gathers and exchanges. The ensuing socialisation of otherwise separated bodies will be unprecedent. This may in turn lead each of the participating institution to favour common approaches to concretise the application of the existing ethical obligations. This is not to suggest the need to pursue full harmonisation in the interpretation and application of ethical rules. The various ethical and integrity principles may and should vary considerably among the different categories of public office holders insofar as they have different powers, work in different institutions, are subject to different types of influence, enjoy a different degree of public scrutiny, and eventually operate in different organisational, institutional, political, and legal settings.

Against this backdrop, one of the Body’s strengths is its facilitation role in promoting a more coherent, and effective practice without necessarily imposing a one-size-fit-all approach throughout all institutions and their members.

Yet, in the absence of accountability mechanisms that may be prompted by third parties – such as civil society organisations –, the new Body risks becoming yet another inter-institutional construct whose operation is left to the good will of the participating institutions. A glance at the EU Transparency Registry offers a cautionary tale on what any well-intentioned policymaker should avoid when turning the new Body into reality in the new 2024-2029 EU policy cycle.

Unser Kommentar

Im Jahr 2017 haben wir uns den Film „Europa als Beute“ angeschaut, in dem dargestellt wird, wie massiv zum Beispiel EU-Abgeordnete Lobby-Einflüssen ausgesetzt sind. Mittlerweile hat diese Beeinflussung zu einem handfesten Skandal namens „Katargate“ geführt, der oben erwähnt wird. Dieser Fall ist so absurd und kurios, so „Old School“, dass er wohl eher einen Ausnahmetabestand als die Regel im Business der Beeinflussung von EU-Politiker:innen darstellen dürfte.

Angesichts dieser Belagerung muss es zu undemokratischen Durchgriffen des Kapitals kommen. Ob es im EU-Parlament ethischer zugeht als im Bundestag, in dem Fraktionen unterschiedlichem Ausmaß lobbyorientiert, populärer ausgedrückt, lobbyverseucht sind, können wir nicht beurteilen, aber das Verhältnis zwischen den Abgeordneten und deren Mitarbeitenden und dem Lobbyistentross, der in Brüssel erheblich investiert, um seine Interessen durchzusetzen, ist noch extremer als in der nationalen Politik. Ethik ist also vor allem Transparentzethik und finanzielle Ethik, auf EU-Ebene.

Die Mitglieder fast aller Institutionen können belastet sein, die Institutionen infiltriert sein. Das ist in dem System, das auch in der EU herrscht, gar nicht anders denkbar.

Wir waren ziemlich erstaunt darüber, wie der Artikel im letzten Absatz plötzlich einen pessimistischen Ton annimmt, der alles, was dort vorher geschrieben wird, die Herausarbeitung der positiven Ansätze betreffend, durchaus beeinflusst. Leider im Sinne des Eindrucks, den wir schon beim Lesen hatten. Das System ist wieder einmal sehr kompliziert aufgebaut, es ist teilweise indirekt, es ist noch weit entfernt von einem unabhängigen Ethikrat und sehr vom Goodwill der Institutionen abhängig bezüglich der Ausformung und Verbesserung ethischer Grundsätze und vor allem seiner Wirksamkeit. Sollte es aufgrund der anstehenden Wahlen zu einem Rechtsruck kommen, könnte dieses neue Instrument der ethischen Weiterentwicklung auch ein Papiertiger werden, wie es in der EU schon einige gibt, der Autor vergisst am Schluss auch nicht, ein Beispiel aufzuzeigen. Sicher ist jede Verbesserung besser als keine Verbesserung und der Autor hofft vor allem auf die Ingangsetzung eines Prozesses, der zu immer besseren Ergebnissen führt, unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Anforderungen der einzelnen Institution natürlich, aber hoffentlich mit Minima, die für alle Abgeordneten, Beamt:innen und weitere Angehörige der EU-Institutionen gelten müssen.

Die EU wird von Menschen, die mitten im Geschehen waren und in dem erwähnten Film auch zitiert werden, ohnehin als zu kapitalfreundlich kritisiert und vieles, was national wirksam wird, entspringt in der Tat einer neoliberalen Ideologie, die vor allem in Deutschland willige politische Helfer findet, wie zum Beispiel der Privatisierungswahn, der ineffizienter nicht sein könne und die Ungleichheit, welche wir für demokratiebedrohend halten, erheblich verstärkt. Die Frage ist dann: Ist gute Transparenz und eine formal korrekte Ethik nicht selbst dann, wenn sie eingehalten wird, nur ein Feigenblatt? Und, das gilt überall: Wie weit kann überhaupt überwacht werden, wer sich wie von wem gegen die Bürger:innen beeinflussen lässt, wenn es nicht zu nachvollziehbaren finanziellen Transaktionen, mithin zu direkter Bestechung, kommt? Es gibt unzählige schlaue und ethisch und sanktionsmäßig schwer greifbare  Möglichkeiten, die Politik zu beeinflussen. Möglichkeiten, die das Kapital hat und die die Zivilgesellschaft nicht hat, mit ihren kleinen, auf Transparenzerweiterung ausgerichteten und angesichts ihrer geringen Größe in Deutschland ziemlich findigen und ganz wichtige politische Arbeit leistenden NGOen, die sich mit Lobbys und Finanzen im Umfeld der Politik befassen.

Der Autor des obigen Artikels ist auch an einer Initiative beteiligt, die auf EU-Ebene in diesem Sinne wirken soll.

Eigentlich ein Hauptanliegen von uns, die NGOen journalistisch zu begleiten, die immer wieder dubiose Vorgänge zwischen Wirtschaft und Politik beschreiben und schon manchen Skandal ans Licht gebracht haben. Leider wird das mit den neuen, reduzierten Vorgaben für den Wahlberliner noch schwieriger werden, unser Projekt einer zusammenfassenden Darstellung umzusetzen, die das Wirken mehrerer dieser NGOen beinhaltet und so wiederum transparent macht, wie stark das, was dort einzeln berichtet wird, miteinander zusammenhängt.

Für die EU-Politik können wir nur hoffen, dass sie ihre ethischen Standards besonders hoch ansetzt, denn sie hat, anders als die nationale Politik, immer noch ein grundsätzliches Legitimationsproblem, das jedem Skandal noch mehr Bedeutung zukommen lässt als auf nationaler oder kommunaler Ebene. Was auf kommunaler Ebene läuft, erfassen übrigens auch die erwähnten NGOen nicht, das können sie gar nicht, und wir sind der Ansicht, dass dort besonders viel gemauschelt wird. Vor allem die Bauwirtschaft, die wir ein wenig kennen, ist ganz vorne dabei, wenn es um die Infiltration der  „Politik vor Ort“ geht, die aber nicht nur bürgernah ist, sondern auch nah an den einzelnen Akteuren der regionalen Wirtschaft, ohne dass Lobbyverbände als Scharnier vorhanden sein müssen.

Die EU ist sozusagen der Gegenpol. Riesige Konzerne und multinational organisierte Wirtschaftsverbände zusätzlich zu den in Brüssel akkreditierten nationalen Verbänden versuchen, die EU-Politik geradezu in den Griff zu nehmen. Auch wenn es, so gesehen, logisch erscheint, dass die EU-Politik so kapitalorientiert ist, ist es doch nicht demokratisch und führt dazu, dass man der EU nicht misstraut und dass auch die nationale Politik von der EU dahingehend beeinflusst wird, dass Fehlstellungen sich häufen. Das wohl bekannteste Beispiel ist die EU-Agrarpolitik, das eine monostrukturierte industrielle Landwirtschaft gegenüber extensiver, ökologischer und regionaler Produktion durch kleinere Betriebe klar bevorzugt. Die Agrarlobby ist eine der ältesten und somit am meisten eingesessenen in der EU, weil seinerzeit die gemeinsame Politik der EG im Sinne von Markteingriffen durch eine subventioinsorientierte Steuerung mit der Agrarpolitik begann. Sehr zugunsten eines bestimmten EG-Landes, aber mittlerweile in jedem EU-Land zugunsten der Industrie und zulasten der Verbraucher, kleiner Betriebe und der Ökologie.

Diese Politik gilt vielen als Symbol einer fehlerhaften EU insgesamt und muss dringend geändert werden. Höhere Ethik kann dabei zumindest helfen, weil sie hilft, den Druck auf die Politiker:innen zu mindern, der durch die Industrie ausgeübt wird. Sie können dem ein ethisches Korsett entgegenstellen, zu dessen Tragen sie verpflichtet sind. Im Grunde hinkt der Vergleich, denn er soll die betreffenden Personen ja freier machen, nicht mehr einzwängen. Feier dafür, ihre Mandate zugunsten der Völker in der EU wahrzunehmen.

TH

Die Artikel, die sich (überwiegend) mit Deutschland befassen, klammern wir aus der folgenden Darstellung aus. Die Artikel vom Verfassungsblog, mit denen wir uns in letzter Zeit beschäftigt haben: 

• Unboxing the EU Body for Ethical Standards – Verfassungsblog (der vorliegende Artikel)
• „Unfrei, Unfair und Unsicher – ein Brief aus Ankara“
• „Herkules oder Sisyphus? Vom Erbe des gesetzlichen Unrechts im post-autokratischen Polen“
• „Argentiniens gefährliches Experiment“
• Netanjahu in Berlin, Scholz besorgt -> “In der Existenz bedroht“ – Israel auf dem Weg zur faschistischen Theokratie?

[1] In diesem Fall haben wir keine deutsche Version gefunden. Um die Lizensierungsvorgaben einzuhalten und weil die automatischen Übersetzungen nie ganz korrekt sein können, haben wir uns entschieden, ausnahmsweise einen Text in Englisch zu republizieren. Das könnte künftig häufiger passieren, denn wir haben uns bekanntlich vorgenommen, mindestens einen Artikel „On Constitutional Matters“ pro Woche auf Basis der Artikel des Verfassungsblogs zu zeigen und in unterschiedlich starkem Ausmaß zu kommentieren. In diesem Fall halten wir uns zum Beispiel kurz, auch, weil wir keine Spezialisten für die interne Verfassung der EU-Institutionen sind. Andererseits fassen wir „On Constituional“ weit, weil auch der Verfassungsblog mit Artikeln unterschiedlicher, eher fachjuristischer oder eher politischer Natur mit Bezug auf verschiedene, leicht verständlich dargestellte Rechtsfragen, bestückt wird.