Umfrage, Asylrecht, Recht auf Asyl, Recht auf Schutz, Schutzrecht, Grundgesetz, Art. 16 GG, Art. 16a GG, subsidiäre Schutzrechte, Abschiebung, Rückführung, Bürgerrechte, Menschenrechte, EU-Menschenrechtskonvention, GEAS, Dublin-Verfahren, sichere Drittstaaten, sichere Herkunftsländer, Schutzsuchende, Geflüchtete, Flüchtlinge, Krieg, politische Verfolgung, Asylberechtigung, Fluchtschutz, subsidiärer Schutz, nationales Abschiebungsverbot, Asylstatistik, Migration

Die Frage nach dem Asylrecht berührt den Kernbestand des Grundgesetzes und stellt damit eine der wichtigeren Civey-Umfragen der letzten Zeit dar.

Grundrecht auf Asyl streichen und mit jährlichem Kontingent ersetzen?

Haben Sie schon abgestimmt? Falls nicht, lesen Sie bitte den Begleittext von Civey, unsere Recherche und unseren Kommentar.

Begleittext

Sachsens Innenminister Armin Schuster (CDU) plädiert für ein deutlich schärferes Asylrecht. Anstelle des bisherigen individuellen Rechts auf Asyl schlägt er eine Kontingentlösung vor. Nach dem Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland gilt bislang das Prinzip des territorialen Asyls: Politisch Verfolgte genießen Schutz, sofern sie sich auf deutschem Staatsgebiet oder an der Grenze befinden und das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) ihren Antrag bewilligt. Eine solche Obergrenze ist in der Union jedoch keine neue Idee. Bereits im Januar 2016 forderte der damalige bayerische Ministerpräsident Horst Seehofer (CSU) ein Limit von maximal 200.000 Schutzsuchenden pro Jahr.

Schuster begründet seinen Vorstoß damit, dass die Aufnahmekapazität in den Städten und Gemeinden der Maßstab für die Asylgewährung sein müsse. Der dpa sagte er, der Schutz für politisch Verfolgte bleibe zwar eine Verpflichtung, solle aber künftig im Rahmen flexibler Schutzkontingente gewährt werden – analog zu Modellen in Ländern wie Kanada, Österreich oder Dänemark. Um Abschiebungen von Straftäterinnen und Straftätern zu erleichtern, dringt er zudem auf eine Anpassung der Europäischen Menschenrechtskonvention und schlägt eine „Ausreiseerzwingungshaft“ für abgelehnte Asylbewerberinnen und Asylbewerber vor. Der damalige Präsident des BAMF, Hans-Eckhard Sommer, sprach sich im letzten Jahr bereits dafür aus, individuelle Asylprüfungen durch humanitäre Aufnahmen über Kontingente zu ersetzen, um auch die Integrationsfähigkeit des Arbeitsmarkts zu berücksichtigen.

Schuster wurde parteiübergreifend kritisiert. Natalie Pawlik (SPD), hielt dagegen, dass sich die akute Überlastung vieler Kommunen bei der Unterbringung spürbar entspannt habe und die Asylzahlen seit Ende 2023 kontinuierlich zurückgehen. BSW-Landes- und Fraktionschef Ronny Kupke plädierte dafür, weiterhin im Einzelfall zu entscheiden, da Menschen in akuter Gefahr nicht abgewiesen werden dürften. Grünen-Fraktionsvorsitzende im sächsischen Landtag, Franziska Schubert, bezeichnete den Vorstoß als unwürdig, weil das Asylgrundrecht eine humanitäre und zivilisatorische Errungenschaft sei. Die sächsische Linke-Fraktionsvorsitzende Susanne Schaper warf Schuster vor, die Verfassung infrage zu stellen, anstatt sie zu schützen. Hessens Innenminister Roman Poseck (CDU) äußerte sich zurückhaltend und betonte, verfassungsändernde Forderungen seien mangels Mehrheiten nicht umsetzbar. 

Wir machen heute einmal etwas anderes – wir haben für Sie eine kleine Geschichte des Aslyrechts – oder besser, des Rechts auf Aufnahme aus Fluchtgründen – in Deutschland seit 1949 aufgeschrieben. Danach äußern wir uns noch kurz zu unserem Abstimmungsverhalten und dem Stand der Abstimmung.

Das Grundrecht auf Asyl seit 1949

Das deutsche Asylrecht entwickelte sich von einem 1949 bewusst weit formulierten, individuell einklagbaren Grundrecht zu einem stark europäisierten Schutzsystem. Der Verfassungssatz „Politisch Verfolgte genießen Asylrecht“ besteht fort; seit 1993 begrenzen ihn jedoch insbesondere die Regeln über sichere Dritt- und Herkunftsstaaten, während Genfer Flüchtlingsschutz, subsidiärer Schutz, Abschiebungsverbote und seit 2022 der vorübergehende Schutz praktisch erheblich wichtiger geworden sind.[bpb][bamf]

Vier Schutzformen

„Asyl“ wird im allgemeinen Sprachgebrauch häufig als Sammelbegriff verwendet. Rechtlich prüft das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, kurz BAMF, heute vier verschiedene Schutzformen:[bamf]

Schutzform	Rechtsgrundlage	Kerngedanke
Asylberechtigung	Art. 16a Abs. 1 GG	Schutz vor politischer, grundsätzlich staatlicher oder staatlich zurechenbarer Verfolgung
Flüchtlingsschutz	§ 3 AsylG, Genfer Flüchtlingskonvention	Schutz auch vor nichtstaatlicher Verfolgung aus bestimmten Verfolgungsgründen
Subsidiärer Schutz	§ 4 AsylG, EU-Recht	Schutz bei drohendem ernsthaftem Schaden, etwa Todesstrafe, Folter oder erheblicher individueller Gefahr im bewaffneten Konflikt
Nationales Abschiebungsverbot	§ 60 Abs. 5 und 7 AufenthG	Keine Rückführung bei drohender Verletzung der EMRK oder konkreter erheblicher Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit

Damit ist das Grundrecht nach Art. 16a GG nur ein Teil des deutschen Flüchtlingsschutzes. Der Flüchtlingsschutz nach der Genfer Flüchtlingskonvention ist weiter gefasst und erfasst beispielsweise auch Verfolgung durch nichtstaatliche Akteure, wenn der Herkunftsstaat keinen wirksamen Schutz bieten kann.[bamf][bamf]

1949 bis 1990

Die ursprüngliche Garantie

Am 23. Mai 1949 trat das Grundgesetz in Kraft. Art. 16 Abs. 2 Satz 2 lautete lediglich:

„Politisch Verfolgte genießen Asylrecht.“

Die Vorschrift war als subjektives, gerichtlich einklagbares Grundrecht ausgestaltet und enthielt keinen ausdrücklichen Gesetzesvorbehalt. Sie unterschied sich damit von einem bloßen staatlichen Gnadenrecht; einfachgesetzlich durfte der Kern der Garantie nicht eingeschränkt werden, wenngleich das Bundesverfassungsgericht auch vorbehaltlose Grundrechte nicht als völlig grenzenlos ansah.[bundestag][das-parlament]

Die Entstehung wird zu Recht mit den Erfahrungen von NS-Verfolgung, Flucht und verweigertem Exil verbunden. Historische Untersuchungen weisen allerdings darauf hin, dass zusätzlich die unmittelbare Nachkriegssituation und die Aufnahme politisch verfolgter Menschen aus der sowjetischen Besatzungszone eine wichtige Rolle spielten; das Grundrecht war daher sowohl vergangenheitsbezogene Lehre als auch Antwort auf konkrete Probleme der Jahre 1947 bis 1949.[bpb][zeit]

Frühe Ausgestaltung

In den ersten Jahren spielte das Individualverfahren praktisch nur eine geringe Rolle. Politische Flüchtlinge wurden häufig im Rahmen staatlicher Gruppenentscheidungen aufgenommen; selbst viele Geflüchtete nach dem ungarischen Aufstand von 1956 durchliefen kein individuelles Asylanerkennungsverfahren.[bpb]

Wichtige einfachgesetzliche Stufen waren:

• 1953: Die Asylverordnung regelte erstmals auf Bundesebene ein Anerkennungs- und Verteilungsverfahren für ausländische Flüchtlinge.
• 1965: Das Ausländergesetz ordnete das Anerkennungsverfahren neu und band es in das allgemeine Ausländerrecht ein.
• 1982: Das eigenständige Asylverfahrensgesetz bündelte Zuständigkeiten, Aufnahme, Verteilung, Anhörung und gerichtlichen Rechtsschutz. Es wurde in den folgenden Jahren mehrfach geändert, vor allem mit dem Ziel beschleunigter Verfahren.

Seit den späten 1970er-Jahren stiegen die Antragszahlen deutlich. 1980 wurden erstmals mehr als 100.000 Asylanträge innerhalb eines Jahres registriert; danach folgten beschleunigte Verfahren, Einschränkungen bei Arbeit und Sozialleistungen sowie eine zunehmende Unterbringung in Gemeinschaftsunterkünften.

Deutsche Einheit

Mit dem Beitritt der DDR am 3. Oktober 1990 galt das Grundgesetz einschließlich des damaligen Art. 16 auch in Ostdeutschland. Gleichzeitig stiegen die Antragszahlen stark: von rund 193.000 im Jahr 1990 über 256.000 im Jahr 1991 auf 438.191 im Jahr 1992.

Die Debatte fand in einem Klima heftiger politischer und medialer Auseinandersetzungen sowie rassistischer Gewalt statt. Zu den einschneidenden Ereignissen gehörten Hoyerswerda 1991, Rostock-Lichtenhagen 1992 und die tödlichen Anschläge von Mölln 1992 und Solingen 1993; zwischen steigenden Antragszahlen, politischer Mobilisierung und rassistischer Gewalt bestand eine komplexe Wechselwirkung.[bpb][bpb][bpb]

Der Einschnitt 1993

Der Asylkompromiss

Am 6. Dezember 1992 einigten sich CDU, CSU, FDP und SPD auf den sogenannten Asylkompromiss. Der Bundestag beschloss die Grundgesetzänderung am 26. Mai 1993 mit 521 Ja- gegen 132 Nein-Stimmen; sie trat am 1. Juli 1993 in Kraft.[kas]

Der alte Art. 16 Abs. 2 Satz 2 wurde durch den neuen Art. 16a GG ersetzt. Dessen erster Absatz wiederholt zwar den bisherigen Satz, die folgenden Absätze enthalten jedoch weitreichende Einschränkungen.

Inhalt des Art. 16a

Regelung	Bedeutung
Art. 16a Abs. 1	„Politisch Verfolgte genießen Asylrecht.“
Art. 16a Abs. 2	Wer aus einem EU-Mitgliedstaat oder einem sonstigen sicheren Drittstaat einreist, kann sich grundsätzlich nicht auf das Asylgrundrecht berufen.
Art. 16a Abs. 3	Herkunftsstaaten können als sicher eingestuft werden; es gilt eine widerlegbare Vermutung gegen politische Verfolgung.
Art. 16a Abs. 4	Bei bestimmten offensichtlich unbegründeten Anträgen wird der vorläufige gerichtliche Abschiebungsschutz eingeschränkt.
Art. 16a Abs. 5	Europäische Zuständigkeits- und Anerkennungsregelungen bleiben möglich.

Da alle Nachbarstaaten Deutschlands als sichere Drittstaaten gelten, kann sich ein über den Landweg einreisender Mensch regelmäßig nicht auf Art. 16a Abs. 1 berufen. Das gilt nach der Rechtsprechung grundsätzlich auch dann, wenn nicht festgestellt werden kann, über welchen konkreten sicheren Nachbarstaat die Einreise erfolgte.[bpb][mpil][dejure]

Davon zu unterscheiden ist der sichere Herkunftsstaat: Hier wird nicht der Reiseweg betrachtet, sondern vermutet, dass im Herkunftsland generell keine politische Verfolgung oder erniedrigende Behandlung stattfindet. Betroffene können diese Vermutung im Einzelfall widerlegen, müssen dafür aber konkrete Tatsachen oder Beweismittel vortragen; unbegründete Anträge werden grundsätzlich als „offensichtlich unbegründet“ abgelehnt.[bpb][bundestag]

Begleitgesetze

Zur Reform gehörten außerdem:

• Ein neues Asylverfahrensrecht mit beschleunigten Entscheidungen.
• Das Flughafenverfahren für bestimmte Menschen, die ohne gültige Papiere oder aus sicheren Herkunftsstaaten auf dem Luftweg eintreffen.
• Die Einführung der sicheren Herkunftsstaaten.
• Das Asylbewerberleistungsgesetz mit gegenüber der allgemeinen Sozialhilfe abgesenkten und vorrangig als Sachleistungen vorgesehenen Leistungen.
• Regelungen zur Aufnahme von Bürgerkriegsflüchtlingen außerhalb der verfassungsrechtlichen Asylanerkennung.

Das Asylbewerberleistungsgesetz trat am 1. November 1993 in Kraft. Seine Leistungssätze blieben anschließend fast zwei Jahrzehnte unverändert.[bundesverfassungsgericht]

Karlsruhe 1996

Am 14. Mai 1996 bestätigte das Bundesverfassungsgericht die Grundstrukturen der Drittstaatenregelung, der sicheren Herkunftsstaaten und des Flughafenverfahrens. Beim Flughafenverfahren verlangte es aber effektiven gerichtlichen Rechtsschutz und die Möglichkeit, fachkundige Rechtsberatung in Anspruch zu nehmen.[bundesverfassungsgericht][blaetter][bundesverfassungsgericht]

Das Gericht stellte außerdem fest, dass das Asylgrundrecht nicht als solches zur unveränderbaren Verfassungsidentität nach Art. 79 Abs. 3 GG gehört. Der verfassungsändernde Gesetzgeber könnte es daher theoretisch mit Zweidrittelmehrheit weiter verändern oder sogar aufheben; davon unberührt blieben allerdings Schutzpflichten aus Menschenwürde, Genfer Flüchtlingskonvention, Europäischer Menschenrechtskonvention und EU-Recht.[bundestag][bundestag]

Europäisierung seit 1997

Das Dublin-System

Das Dubliner Übereinkommen trat am 1. September 1997 in Kraft. Es wurde 2003 durch die Dublin-II-Verordnung und zum 1. Januar 2014 durch Dublin III ersetzt.[bundestag][bundestag]

Das Grundprinzip lautet: Ein Schutzantrag soll im Dublin-Gebiet nur von einem Staat inhaltlich geprüft werden. Zuständig ist häufig der Staat der ersten Einreise; daneben spielen unter anderem Familienbeziehungen, Visa und Aufenthaltstitel eine Rolle.[bamf]

Dieses System ergänzte die deutsche Drittstaatenregelung durch unmittelbar geltendes europäisches Zuständigkeitsrecht. Es entlastete Staaten im Inneren Europas, belastete aber tendenziell die Staaten an den EU-Außengrenzen und wurde deshalb immer wieder wegen ungleicher Verantwortungsverteilung und unterschiedlicher Aufnahmebedingungen kritisiert.

Zuwanderungsgesetz 2005

Das am 1. Januar 2005 in Kraft getretene Zuwanderungsgesetz erkannte im Flüchtlingsschutz ausdrücklich an, dass Verfolgung auch von nichtstaatlichen Akteuren ausgehen kann. Außerdem wurde klargestellt, dass eine Verfolgung wegen der Zugehörigkeit zu einer sozialen Gruppe auch bei geschlechtsspezifischer Verfolgung vorliegen kann.[bpb][bpb]

Das war eine erhebliche materielle Erweiterung des Schutzes, ohne Art. 16a GG zu ändern. Gewalt durch Familien, Milizen oder gesellschaftliche Gruppen kann seither Flüchtlingsschutz begründen, wenn der Herkunftsstaat nicht willens oder nicht in der Lage ist, wirksamen Schutz zu gewähren.

Subsidiärer Schutz 2013

Zum 1. Dezember 2013 wurde der europarechtliche subsidiäre Schutz als eigenständiger Status in § 4 des damaligen Asylverfahrensgesetzes aufgenommen. Er schützt Personen, die nicht die Voraussetzungen des Asylgrundrechts oder der Genfer Flüchtlingskonvention erfüllen, denen aber etwa Todesstrafe, Folter oder eine ernsthafte individuelle Bedrohung infolge willkürlicher Gewalt drohen.[asylgesetz][bundestag]

Damit wurde das deutsche Schutzsystem endgültig mehrstufig. Die Frage „Asyl – ja oder nein?“ bildet seitdem die tatsächliche Entscheidungssystematik nur unzureichend ab.

Reformen seit 2014

2014 und 2015

2014 wurden Bosnien und Herzegowina, Serbien und Nordmazedonien als sichere Herkunftsstaaten eingestuft. 2015 folgten Albanien, Kosovo und Montenegro; Ghana und Senegal standen bereits seit 1993 auf der Liste.[bpb][dserver.bundestag]

Das Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz trat im Wesentlichen am 24. Oktober 2015 in Kraft. Es änderte Aufnahme-, Leistungs- und Verfahrensregeln und benannte das „Asylverfahrensgesetz“ in das heutige Asylgesetz um.[bundestag][dserver.bundestag][sozialrecht.berlin]

2016

Mit dem sogenannten Asylpaket II wurden beschleunigte Verfahren in besonderen Aufnahmeeinrichtungen eingeführt. Zugleich wurde der Familiennachzug zu subsidiär Schutzberechtigten zunächst ausgesetzt.

Das Integrationsgesetz vom Sommer 2016 verband erleichterten Arbeitsmarkt- und Integrationszugang mit zusätzlichen Pflichten. Besonders bedeutsam war die Wohnsitzregelung: Anerkannte Flüchtlinge, Asylberechtigte und subsidiär Schutzberechtigte können grundsätzlich bis zu drei Jahre an das Bundesland ihrer früheren Zuweisung gebunden werden, sofern keine gesetzliche Ausnahme – etwa wegen Beschäftigung, Ausbildung oder Studium – greift.[berlin][bmleh]

2017 bis 2019

Das Gesetz zur besseren Durchsetzung der Ausreisepflicht von 2017 erweiterte Haft- und Überwachungsmöglichkeiten. Das BAMF erhielt unter bestimmten Voraussetzungen die Befugnis, Mobiltelefone und andere Datenträger zur Feststellung von Identität und Staatsangehörigkeit auszuwerten.[dip.bundestag][bundestag]

2018 wurde der Familiennachzug zu subsidiär Schutzberechtigten in begrenzter Form wieder ermöglicht, zuletzt über ein Kontingent von grundsätzlich 1.000 Visa pro Monat. Ein allgemeiner Rechtsanspruch wie beim Familiennachzug zu anerkannten Flüchtlingen bestand nicht.[bundestag][bundestag]

Das Geordnete-Rückkehr-Gesetz von 2019 weitete Abschiebungshaft und Ausreisegewahrsam aus, führte die „Duldung für Personen mit ungeklärter Identität“ mit Beschäftigungsverbot und Wohnsitzauflage ein und verlängerte für viele Asylsuchende die mögliche Unterbringung in Erstaufnahmeeinrichtungen auf 18 Monate.[bmi.bund][bundesrat][bpb]

Urteile zu Leistungen

2012 erklärte das Bundesverfassungsgericht die seit 1993 kaum angepassten Grundleistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz für evident unzureichend. Es leitete aus Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG ein Menschenrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums ab.[bundesverfassungsgericht][bundesverfassungsgericht]

Das Gericht formulierte den bis heute zentralen Satz, die Menschenwürde dürfe nicht migrationspolitisch relativiert werden. 2022 beanstandete es außerdem pauschal abgesenkte Leistungen für alleinstehende Erwachsene in Gemeinschaftsunterkünften, wenn eine tatsächliche Einspareffekt-Gemeinschaft nicht belegt war.[bundesverfassungsgericht][bundesverfassungsgericht]

Ukraine seit 2022

Nach dem russischen Großangriff auf die Ukraine aktivierte die EU am 4. März 2022 erstmals die Richtlinie über vorübergehenden Schutz. In Deutschland wird dieser Schutz über § 24 Aufenthaltsgesetz erteilt; die Betroffenen müssen deshalb grundsätzlich keinen Asylantrag stellen.[bamf][bamf]

Allein 2022 wurden 828.885 Aufnahmen nach § 24 AufenthG registriert, darunter 805.565 ukrainische Staatsangehörige. Die Asylantragsstatistik bildet die Fluchtzuwanderung seit 2022 daher nur unvollständig ab.[bamf]

Ende Juni 2026 waren mehr als 1,3 Millionen Schutzsuchende aus der Ukraine im Ausländerzentralregister erfasst. Nur ein sehr kleiner Teil stellte einen regulären Asylantrag – 2022 waren es beispielsweise 705 ukrainische Erstanträge.[bpb][bpb]

Änderungen 2023 bis 2026

Sichere Herkunftsstaaten

Seit Dezember 2023 gelten auch Georgien und Moldau als sichere Herkunftsstaaten. Daneben umfasste die nationale Liste Albanien, Bosnien und Herzegowina, Ghana, Kosovo, Montenegro, Nordmazedonien, Senegal und Serbien; EU-Mitgliedstaaten gelten kraft Gesetzes als sicher.[bundestag][de.wikipedia]

Ende 2025 wurde die Rechtslage weiter verändert: Für Flüchtlingsschutz und subsidiären Schutz kann die Bundesregierung sichere Herkunftsstaaten unter erleichterten Voraussetzungen durch Rechtsverordnung bestimmen. Die verfassungsrechtliche Einstufung für die Asylberechtigung nach Art. 16a Abs. 3 GG bleibt dagegen an ein Gesetz mit Zustimmung des Bundesrates gebunden.[bpb][bundestag]

Rückführungsrecht 2024

Das Rückführungsverbesserungsgesetz trat im Wesentlichen am 27. Februar 2024 in Kraft. Es verlängerte den möglichen Ausreisegewahrsam von zehn auf 28 Tage, erweiterte Durchsuchungs- und Identitätsfeststellungsbefugnisse und schränkte Ankündigungspflichten bei Abschiebungen ein.[bundestag][bmi.bund][asyl]

Zugleich wurde die Wartezeit bis zum Bezug sogenannter Analogleistungen nach dem Sozialgesetzbuch für neu in den Leistungsbezug kommende Personen von 18 auf 36 Monate verlängert. Für bereits am 26. Februar 2024 entsprechend Leistungsberechtigte gilt eine Übergangsregelung.[berlin][dejure]

Familiennachzug 2025

Am 24. Juli 2025 trat die erneute Aussetzung des regulären Familiennachzugs zu subsidiär Schutzberechtigten in Kraft. Sie gilt bis einschließlich 23. Juli 2027; Aufnahmen in besonderen Härtefällen nach §§ 22 und 23 AufenthG bleiben möglich.[bundesregierung][auswaertiges-amt]

Gleichzeitig wurde die Begrenzung der Zuwanderung wieder ausdrücklich als Ziel in § 1 Abs. 1 Aufenthaltsgesetz aufgenommen. Beide Änderungen betreffen nicht unmittelbar den Wortlaut des Art. 16a GG, wohl aber die Rechtsfolgen und Lebenssituation von Schutzberechtigten.[bundestag][bundesregierung]

GEAS-Reform 2026

Die EU beschloss 2024 eine umfassende Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems, kurz GEAS. Deutschland verabschiedete das nationale Anpassungsrecht im Februar 2026; das GEAS-Anpassungsgesetz wurde am 23. April 2026 ausgefertigt und ist in seinen wesentlichen Teilen seit dem 12. Juni 2026 in Kraft.[bundestag][buzer][recht.bund]

Das neue System umfasst insbesondere:

• Einheitlichere Registrierung in Eurodac.
• Verbindlichere und teilweise beschleunigte Prüfverfahren.
• Asylgrenzverfahren an den EU-Außengrenzen.
• Neue Zuständigkeitsregeln als Weiterentwicklung des Dublin-Systems.
• Erweiterte Flughafenverfahren in Deutschland.
• Möglichkeiten für sogenannte Sekundärmigrationszentren.
• Eine engere Verzahnung von Asylentscheidung und Rückkehrverfahren.[bundesregierung][bundestag]

Der Verfassungstext des Art. 16a GG wurde dadurch nicht geändert. Das materielle und prozessuale Asylrecht wird seit Juni 2026 aber noch stärker durch unmittelbar geltende EU-Verordnungen bestimmt.

Wichtige Zahlen

Die folgenden Werte bezeichnen Asylanträge beim zuständigen Bundesamt, nicht Einreisen oder sämtliche Schutzsuchenden. Seit Mitte der 1990er-Jahre sollte zwischen Erstanträgen und Folgeanträgen unterschieden werden; besonders 2015 und 2016 lagen Ankunft und förmliche Antragstellung wegen erheblicher Registrierungsrückstände häufig in verschiedenen Jahren.

Jahr	Erstanträge	Anträge insgesamt	Historische Bedeutung
1980	–	107.818	Erster Jahreswert über 100.000
1990	–	193.063	Starker Anstieg im Jahr der Einheit
1991	–	256.112	Weiterer Anstieg
1992	–	438.191	Höchststand der frühen 1990er-Jahre
1993	–	322.599	Jahr des Asylkompromisses
1994	–	127.210	Deutlicher Rückgang nach der Reform
2005	28.914	42.908	Langjähriger Tiefstand beginnt
2007	19.164	30.303	Niedrigster Wert der Erstanträge
2010	41.332	48.589	Erneuter Anstieg
2012	64.539	77.651	Beschleunigte Aufwärtsentwicklung
2013	109.580	127.023	Wieder mehr als 100.000 Erstanträge
2014	173.072	202.834	Deutlicher Anstieg vor 2015
2015	441.899	476.649	Sehr hohe Fluchtzuwanderung
2016	722.370	745.545	Höchster Stand förmlicher Asylanträge
2017	198.317	222.683	Starker Rückgang
2018	161.931	185.853	Weiterer Rückgang
2019	142.509	165.938	Rückgang vor der Pandemie
2020	102.581	122.170	Einschränkungen während der Pandemie
2021	148.233	190.816	Wiederanstieg
2022	217.774	244.132	Anstieg, Ukraine überwiegend nicht enthalten
2023	329.120	351.915	Höchster Wert seit 2016
2024	229.751	rund 251.000	Rückgang gegenüber 2023

Für 2021 bis 2024 weist die Bundesregierung 148.233, 217.774, 329.120 und 229.751 Erstanträge aus. Die knapp 1,2 bis 1,3 Millionen ukrainischen Schutzsuchenden sind in diesen Zahlen weitgehend nicht enthalten, da sie überwiegend Schutz nach § 24 AufenthG erhalten.[bpb][bmi.bund][bmi.bund]

Die Zahlen zeigen außerdem ein statistisches Problem: Der Rekord von 722.370 Erstanträgen im Jahr 2016 bedeutet nicht, dass alle Antragstellenden erst 2016 eingereist waren. Viele waren bereits 2015 angekommen, konnten ihren förmlichen Antrag aber wegen der Überlastung des Registrierungssystems erst später stellen.

Rechtsgestaltung der DDR

Verfassung von 1949

Auch die DDR-Verfassung vom 7. Oktober 1949 enthielt eine Asylregelung. Art. 10 Abs. 2 gewährte Ausländern Schutz, wenn sie „wegen ihres Kampfes für die in dieser Verfassung niedergelegten Grundsätze im Ausland verfolgt“ wurden.[kommunismusgeschichte][bpb]

Die Formulierung war politisch enger als das westdeutsche Grundrecht. Geschützt werden sollten vor allem Menschen, deren politische Tätigkeit mit dem sozialistischen Selbstverständnis der DDR übereinstimmte.

Verfassung von 1968

Mit der sozialistischen Verfassung von 1968 wurde das Asylrecht in Art. 23 Abs. 3 zu einer Kann-Bestimmung. Danach konnte die DDR Bürgern anderer Staaten oder Staatenlosen Asyl gewähren, wenn sie wegen politischer, wissenschaftlicher oder kultureller Tätigkeit für Frieden, Demokratie, die Interessen des „werktätigen Volkes“ oder wegen ihrer Teilnahme am nationalen Befreiungskampf verfolgt wurden.[zeitgeschichte-digital][documentarchiv]

Damit bestand kein dem westdeutschen Modell vergleichbares subjektives, gerichtlich durchsetzbares Individualrecht. Entscheidungen trafen in der Praxis vor allem das Politbüro und das Sekretariat des Zentralkomitees der SED; ein transparentes, rechtsstaatlich abgeschlossenes Asylverfahren existierte nicht.[bpb][koerber-stiftung]

Aufnahmepraxis

Die DDR nahm vor allem politisch passende Gruppen auf:

• 1949 und 1950 kamen mehr als 1.100 junge Menschen aus Griechenland; bis 1961 fanden nach historischen Untersuchungen insgesamt etwa 1.600 griechische Staatsangehörige Aufnahme.[kommunismusgeschichte][bpb]
• Eine kleine Gruppe spanischer Kommunisten und ihrer Familien wurde Anfang der 1950er-Jahre aufgenommen.
• Nach dem Militärputsch gegen Salvador Allende 1973 fanden bis zu 2.000 Chileninnen und Chilenen Zuflucht in der DDR.[hait.tu-dresden][kommunismusgeschichte]
• Zahlreiche aufgenommene politische Emigrantinnen und Emigranten wurden zugleich vom Ministerium für Staatssicherheit überwacht.[bpb]

Das DDR-Asyl war damit weniger ein universelles Menschenrecht als ein außen- und bündnispolitisch eingesetztes Aufnahmeinstrument. Humanitärer Schutz und Solidarität waren durchaus vorhanden, blieben aber der politischen Interessenlage der SED untergeordnet.

Heutige Bedeutung

Die Asylberechtigung nach Art. 16a GG hat zahlenmäßig nur noch eine geringe eigenständige Bedeutung. 2025 erhielten etwa 4.100 Personen eine Anerkennung nach Art. 16a, entsprechend rund 1,33 Prozent aller in diesem Jahr vom BAMF entschiedenen Anträge; wesentlich häufiger wurden Flüchtlingsschutz, subsidiärer Schutz oder Abschiebungsverbote festgestellt.[bpb]

Daraus folgt jedoch nicht, dass das deutsche Schutzsystem insgesamt bedeutungslos geworden wäre. Vielmehr hat sich sein Schwerpunkt verschoben:

• Vom nationalen Verfassungsrecht zum europäischen und internationalen Flüchtlingsrecht.
• Von einer einzigen Asylkategorie zu mehreren abgestuften Schutzformen.
• Von nationaler Zuständigkeit zu europäischen Verteilungs- und Zuständigkeitsregeln.
• Von individueller Asylanerkennung teilweise zu Gruppeninstrumenten wie dem vorübergehenden Schutz für Ukraine-Vertriebene.
• Von einer offenen Verfahrensgarantie zu einem zunehmend differenzierten System aus Zulässigkeitsprüfung, Schnellverfahren, Grenzverfahren, sicheren Staaten und Rückkehrrecht.

Politische Einordnung

Für die Entwicklung spricht, dass Deutschland weiterhin einen gerichtlich überprüfbaren Schutzanspruch kennt und dass Flüchtlingsschutz, subsidiärer Schutz und Abschiebungsverbote heute Gefahren erfassen, die Art. 16a allein nicht abdeckt. Besonders die Anerkennung nichtstaatlicher und geschlechtsspezifischer Verfolgung sowie der schnelle Gruppenschutz für Ukraine-Vertriebene stellen materielle Erweiterungen des Schutzes dar.[bamf][bpb][bamf]

Für die Einschränkungen wird angeführt, dass ein europäischer Raum ohne Kontrollen an den Binnengrenzen Zuständigkeitsregeln, beschleunigte Verfahren und Instrumente gegen Mehrfachanträge benötige. Die Drittstaaten- und Herkunftsstaatenregelungen sollen Verfahren konzentrieren und Anträge mit geringer Erfolgsaussicht schneller entscheiden.

Dagegen spricht, dass der sichere Drittstaatengürtel um Deutschland das Grundrecht nach Art. 16a für die große Mehrheit der auf dem Landweg Einreisenden praktisch unerreichbar macht. Sichere-Herkunft-Vermutungen, kurze Rechtsmittelfristen, lange Unterbringung, eingeschränkte Leistungen und Grenzverfahren erhöhen zudem das Risiko, dass individuelle Verfolgungsgründe nicht rechtzeitig erkannt werden.

Historisch präzise ist deshalb weder die Aussage, das Asylgrundrecht sei 1993 vollständig „abgeschafft“ worden, noch die Behauptung, es bestehe im Wesentlichen unverändert fort. Der Satz blieb erhalten, sein unmittelbarer Anwendungsbereich wurde aber drastisch verkleinert; zugleich entstand daneben ein breiteres, überwiegend europäisches und völkerrechtliches Schutzsystem.

Kommentar

Die deutsche Praxis der Aufnahme Geflüchteter ist weiterhin großzügig, wenn man sie im internationalen Vergleich sieht. Aber das große Versprechen der ersten Jahre des Grundgesetzes gibt es nicht mehr. Es war für eine andere Zeit geschrieben, das ist richtig, und spätestens in den Jahren 2015 und 2016 hat sich gezeigt, wie sehr faktisches politisches Handeln die gegebene Rechtslage übergehen kann. Wir haben trotzdem gegen eine Abschaffung des Grundrechts auf Asyl gestimmt, wie gegenwärtig 28 Prozent der Abstimmenden, wohingegen eine absolute Mehrheit dafür ist.

Diese Mehrheit weiß mehrheitlich vermutlich gar nicht, worum es geht. Zum Beispiel darum, dass Politiker, die die Abschaffung von Art. 16a GG fordern, wieder einmal populistischen Unsinn daherreden. Wie wir gelernt haben, wird kaum noch nach Art. 16a über die Aufnahme von Menschen entschieden. Außerdem ersetzen europäische Regelungen zunehmend deutsches Recht auf der obersten Ebene, und diese europäischen Regelungen sind restriktiver als alles, was bisher in Deutschland gängige Praxis war und ist. Der Artikel 16a, vor allem der Satz, der aus dem ursprünglichen Artikel 16 übernommen wurde, hat also vor allem Symbolwert: Als eine zivilisatorische Errungenschaft, wie eine politische Stimme gemäß Civey-Begleittext richtig angemerkt hat, wenn auch vermutlich nicht ganz in dem Sinne, wie wir den Art. 16a hier betrachten, nämlich als ein Relikt, das gleichzeitig ein Versprechen auf eine humanere Gesellschaft erhalten geblieben ist. Aber darum geht es vielleicht gar nicht, lassen Sie sich also auch von uns nicht auf Vereinfachungen festlegen.

Es geht um die gesamte, gestufte Welt der Verfahren auf Aufnahme in Deutschland. Da klingt ein Kontingent natürlich verlockend, vor allem, wenn man sich die Aufgenommen nach Nützlichkeit aussuchen darf und keine rechtsstaatllichen Verfahren mehr beachten muss. Wir sind uns aber nicht sicher, ob im Civey-Begleittext die Lage richtig dargestellt worden ist, vergleichen Sie bitte mit der Recherche: Einreisende über die Landgrenze kommen immer aus sicheren Drittstaaten. Mittlerweile übrigens auch schwierig: Sind alle EU-Länder wirklich sicher? Ungarn zum Beispiel? Zwischen demokratischem Soll und in Richtung Autokratie tendierendem Ist liegt in einigen Ländern ein immer größerer Abstand.

Wir haben bei unserer Entscheidung aber auch über das Asylrecht oder das Recht auf Aufnahme in Deutschland hinausgedacht. Diese immer wiederkehrenden Einlassungen, nach Gusto zu entscheiden, sind Teil des allgemeinen Rechtstrends. Als diese Ideen aufkamen, liefen sie der gesellschaftlichen Wirklichkeit noch voraus, jetzt sind sie Mainstream und deswegen populistisch im negativen Sinne des Wortes. Und wir sehen die Gefahr, dass hier um die Ecke auch die allgemeinen Bürgerrechte, die Menschen genießen, die in Deutschland legal ansässig sind, in Angriff genommen werden. Eine allgemeine Tendenz zur Verrohung bereitet den Boden dafür, und diese Tendenz kann man in Deutschland am besten fördern, indem man restriktiv über Migration redet.

Auch deswegen verbietet sich im Sinne der Demokratie eine vorschnelle Entscheidung gegen das individuelle Recht auf Aufnahme. Wer hier A sagt, wird bald auch B zu hören bekommen und es im Alltag spüren. Interessanterweise merkt man es noch kaum in Demokratierankings, aber Bürgerrechte werden bereits in vielen Bereichen eingeschränkt, neue Gesetze bringen fast immer solche Einschränkungen und die Verschärfung von Durchgriffsrechten des Staates mit sich. Außerhalb der Eingriffsverwaltung gibt es noch ein paar fortschrittliche Regelungen, aber dort, wo es um staatlichen Zugriff, um Überwachung und im Grunde um das gesamte öffentliche Recht geht, sieht es nicht gut aus mit der Entwicklung der Demokratie.

TH